Вопросы организации и методики надзора

В осуществлении оперативно-розыскной деятельности, как это явствует из ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», принимает участие значительное число правоохранительных органов и их подразделений от районного до федерального уровня.

Такое определяющее пределы компетенции каждого прокурора распределение обязанностей производится в соответствии с приказами, указаниями, распоряжениями Генерального прокурора РФ и подчиненных ему руководителей нижестоящих прокуратур.

В компетенцию городских и районных прокуратур по общему правилу входит надзор за законностью осуществления ОРД действующими на соответствующей территории органами внутренних дел, налоговой полиции, а в некоторых случаях – и ФСБ. Их руководителям направляется для сведения копия приказа прокурора субъекта Федерации или выписка из него с перечнем прокуроров, уполномоченных осуществлять надзор за законностью ОРД, а также данные о лице или лицах из числа работников соответствующей прокуратуры, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности.

Для полноценного обеспечения вверенного ему участка надзора уполномоченному прокурору необходимо владеть информацией о состоянии и динамике преступности, о раскрываемости преступлений, а также сведениями об объеме и о результатах работы поднадзорных органов, в том числе по розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, пропавших без вести. Он должен располагать сведениями о подлежащих раскрытию преступлениях, уголовные дела о которых приостановлены или не окончены производством в установленный законом двухмесячный срок, о делах, приостановленных за нерозыском обвиняемых.

Следуя правилам, изложенным в Инструкции об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности, каждый уполномоченный прокурор создает накопительную базу информации, необходимую для эффективного надзора за законностью ОРД. Предложенная в приложении к Инструкции примерная номенклатура нарядов позволяет систематизировать имеющиеся документы, облегчая поиск нужной информации.

Приведенный перечень не является обязательным. С учетом особенностей работы по надзору за законностью ОРД в конкретной прокуратуре он может быть скорректирован. При небольшом объеме документов допускается их сосредоточение в одном наряде. Важно специальные наряды по надзору за ОРД вести и хранить надлежащим образом, обеспечивая неразглашение содержащихся в них секретных сведений, чтобы уполномоченные прокуроры имели возможность использовать содержащуюся в этих нарядах информацию: в процессе аналитической работы по надзору за ОРД; выбирая актуальные вопросы при планировании надзорных мероприятий; при слежении за исполнением оперативными подразделениями письменных указаний прокурора и поручений следователей, за своевременностью и адекватностью реагирования на направленные в их адрес и адрес вышестоящих руководителей протестов и представлений; при подготовке к проведению предстоящих надзорных проверок.

Из материалов обобщения практики прокурорского надзора за законностью ОРД видно, что далеко не во всех прокуратурах этому участку деятельности придается должное значение. Во многих случаях работа страдает существенными недостатками: низкая активность; формальное проведение надзорных мероприятий; их односторонняя направленность; игнорирование при выборе подлежащих проверке вопросов особенностей криминальной ситуации и состояния борьбы с преступностью (в целом и по отдельным видам наиболее опасных и распространенных преступлений); неполнота и неадекватность мер прокурорского реагирования на нарушения законов при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий. В справках о результатах проверок состояния надзора за ОРД со стороны вышестоящих прокуратур нередко обращается внимание на неисполнение требований приказов и указаний Генерального прокурора РФ по организации работы на данном участке надзора, отсутствие и формализм планирования, ненадлежащий контроль за выполнением запланированных мероприятий.

Мероприятия, включаемые в план, должны носить вполне определенный конкретный характер с указанием срока проведения и участвующих в них должностных лиц.

Кроме проверок поднадзорных органов в планы целесообразно включать мероприятия аналитического характера, в частности проведение анализов, обобщений по итогам работы по надзору за ОРД.

Наряду с плановыми проверками в обязанность уполномоченных прокуроров входит большой объем текущей работы, не поддающейся заблаговременному планированию. Это рассмотрение поступающих в прокуратуру жалоб и обращений по поводу нарушений закона и прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий, проверка исполнения поручений следователей, указаний прокурора, определений суда по конкретным уголовным делам и проч.

Готовясь к проверке, прокурор изучает и анализирует имеющиеся в прокуратуре сведения, в том числе полученные из статистической отчетности, собственных учетов, из уголовных дел, затем выясняет необходимые вопросы у следователей, сверяет данные из уголовных дел о времени совершения преступления и возбуждения дела, дачи поручения следователя, указания прокурора, вынесения определения суда с представленными оперативными подразделениями сведениями о времени заведения дел оперативного учета, о сроках проведения ОРМ, связанных с вторжением в конституционные права граждан. При проверке обоснованности жалобы, обращения о нарушениях закона при проведении ОРД прокурор вправе получить объяснение лица, подавшего жалобу, подписавшего обращение. Все это позволяет ему сделать выводы о своевременности заведения дел оперативного учета и об исполнении поднадзорными органами требований Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» о мерах по установлению и розыску преступника, по выполнению поручения следователя, указания прокурора, определения суда и наметить перечень вопросов, требующих особого внимания в процессе проверки.

Место, время, порядок проведения проверки прокурор согласовывает с руководителем оперативно-розыскного подразделения либо с лицом, в подчинении которого он находится, так как обязанность представления прокурору оперативно-служебных документов возложена законом именно на руководителя соответствующего органа (ч. 2 ст. 21 Федерального закона). Он же несет персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий (ст. 22).

При подготовке и проведении надзорных проверок, принятии мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения прокурору целесообразно иметь в виду, что “должностное лицо, уполномоченное на осуществление оперативно-розыскной деятельности, в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий подчиняется только непосредственному и прямому начальнику” (ст.16). Поэтому к последнему, а при необходимости – вышестоящему ведомственному руководителю должны быть обращены требования прокурора.

Кроме того, в связи с вступлением в силу УПК РФ, повышенную актуальность в надзоре за законностью ОРД и предварительного расследования приобретает надзор прокурора за правильным исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и следователями предписаний нового уголовно-процессуального закона, направленных на усиление их взаимодействия при раскрытии и расследовании преступлений, повышение эффективности использования результатов ОРД в уголовном процессе.

Наряду с нормами, воспроизводящими ряд важных положений УПК РСФСР (о порядке производства ОРМ по уголовным делам, принятым к производству следователем, даче прокурорами указаний, а следователями – поручений органам, осуществляющим ОРМ, и др.), в УПК РФ впервые включены нормы, содержащие прямой запрет совмещения одним должностным лицом функций ОРД и дознания (ч. 2 ст. 41), регламентирующие порядок использования в доказывании результатов ОРМ (ст. 89), позволяющие следователю привлекать должностных лиц, осуществляющих ОРД, к производству следственных действий (ч. 7 ст. 164), прямо указывающие на возможность привлечения должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, к работе следственных групп (ч. 2 ст. 163).

Имеющиеся в журналах данные целесообразно сопоставить по регистрационным номерам, датам и другим показателям между собой, а также с имеющимися у прокурора сведениями по уголовным делам о нераскрытых преступлениях, об объявленных в розыск лицах, о поручениях следователей и со сведениями, полученными прокурором при изучении конкретных дел оперативного учета.

При изучении дел оперативного учета прокурор проверяет наличие и содержание документов, подтверждающих законность их заведения.

Основанием для проведения ОРМ служат также поручения следователя, указания прокурора, определения суда по находящимся в их производстве уголовным делам, а применительно к прокурору – также по делам, находящимся в производстве поднадзорных ему органов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия в установленном законом порядке, запросы международных организаций и правоохранительных органов иностранных государств, сделанные в соответствии с международными договорами Российской Федерации, постановления уполномоченных на то органов о применении мер безопасности в отношении некоторых категорий лиц (ст. 7 Федерального закона).

Эти вопросы и выбор конкретных оперативно-розыскных мероприятий, с помощью которых достигается решение поставленных перед ОРД общих и частных задач, являются прерогативой органов, осуществляющих ОРД, в лице начальников оперативно-розыскных подразделений и тех, кто осуществляет ведомственное руководство ими. Дело прокурора – поставить перед этими органами задачи, требующие применения оперативно-розыскных средств, проверить законность, своевременность, полноту их разрешения, а также решения задач, поставленных перед названными органами в установленном законом порядке другими органами и должностными лицами.

Вместе с тем в случае недостижения в срок, установленный законом либо подзаконным правовым актом, ожидаемых результатов, а также в целях предупреждения возможного неисполнения требований закона, прокурор обязан убедиться в том, что работа по конкретному делу ведется достаточно интенсивно, а выбор средств соответствует требованиям закона и поставленной перед поднадзорным органом задаче. В этих целях прокурор знакомится с материалами дел оперативного учета: планами работы, постановлениями и другими подлинными оперативно-служебными документами о проведении оперативно-розыскных мероприятий, прежде всего требующих решения суда, о полученных результатах, об их реализации. Он анализирует все эти материалы с позиций соответствия требованиям закона и обеспечения прав граждан, полноты, своевременности, адекватности принятия предусмотренных законом мер по раскрытию преступлений, розыску преступников, полноты и своевременности информирования следователей о результатах ОРМ, имеющих значение по уголовному делу.

Для того чтобы сделать правильные выводы по последним вопросам, прокурор должен предварительно ознакомиться с материалами уголовного дела. Представляется правильной сложившаяся во многих прокуратурах практика, когда проверка дел оперативного учета, заведенных по конкретным уголовным делам, поручается тому прокурору (заместителю, помощнику прокурора), который осуществляет надзор за законностью их расследования. Однако при этом в отношении данного прокурора должны быть надлежащим образом оформлены его полномочия по надзору за ОРД и допуск к работе с документами, содержащими государственную тайну. Судя по результатам проведенного изучения, это не всегда соблюдается.

Большое значение для повышения эффективности вклада оперативных подразделений в раскрытие преступлений и изобличение лиц, их совершивших, имеет своевременное выявление и устранение прокурором нарушений закона, связанных с реализацией результатов ОРД (ст. 11 Федерального закона). В надзорной практике прокурорам приходится сталкиваться со случаями, когда в материалах дел оперативного учета имеются данные, достаточные для возбуждения уголовного дела, но не реализованные надлежащим образом в нарушение требований закона. Это могут быть не только заявления и сообщения о преступлениях, требующие разрешения в порядке ст. 140 – 148   УПК РФ, но и оперативно-служебные документы о результатах проведения оперативно-розыскных мероприятий, из которых можно сделать обоснованный вывод о наличии предусмотренных ч. 2 ст. 140 УПК РФ оснований для возбуждения уголовного дела. Поводом для возбуждения дела становится “сообщение о совершенном или подготавливаемом преступлении, полученное из иных источников” (п. 3 ч. 1 ст. 140 УПК РФ). Такое сообщение применительно к реализации результатов оперативно-розыскной деятельности подлежит оформлению с соблюдением требований ч. 2 и 3 ст. 11 Федерального закона, а также ст. 143 УПК РФ. В противном случае возбуждение уголовного дела может быть признано незаконным со всеми вытекающими отсюда последствиями, в том числе в случае признания судом незаконным всего производства по уголовному делу.

Как известно, результаты оперативно-розыскной деятельности могут быть использованы по уголовному делу в качестве ориентирующей информации при построении версий, выборе методики, тактических приемов расследования и, что не менее важно, – в процессе непосредственного формирования доказательств. В ч. 2   ст. 11 Федерального закона подчеркнуто, что это делается “в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, регламентирующими собирание, проверку и оценку доказательств”, т.е. с нормами раздела III УПК РФ. Характерно, что в УПК РФ впервые включена специальная статья 89, содержащая прямой запрет использования в доказывании результатов ОРМ, если они не отвечают требованиям, предъявляемым этим Кодексом к доказательствам.

Решение о представлении названным должностным лицам и органам результатов ОРД и конкретных оперативно-служебных документов принимается после определения их относимости и значимости для уголовного судопроизводства. Знакомясь с делом оперативного учета, прокурор проверяет обоснованность сделанных по этим вопросам выводов работников оперативно-розыскных служб, учитывая результаты предварительного изучения соответствующего уголовного дела. При необходимости он дает указание о представлении органу расследования дополнительных материалов, в том числе результатов ОРД, зафиксированных с помощью технических средств на материальных носителях информации: фонограммах, видеограммах, кинолентах, фотопленках, фотоснимках, магнитных,  лазерных дисках, слепках и проч.

Постановление о представлении результатов ОРД подготавливается согласно Инструкции только в одном экземпляре. Оно подписывается руководителем соответствующего органа и приобщается к материалам дела оперативного учета или соответствующего номенклатурного дела. Поэтому важно, чтобы прокурор, знакомясь с такими делами, тщательно проверял законность и обоснованность упомянутого постановления. Он должен иметь в виду, что оперативно-служебные документы и материальные носители, содержащие информацию, подпадающую под признаки государственной тайны, могут быть представлены для использования лицам, осуществляющим уголовный процесс, лишь после рассекречивания. По этому поводу руководителем соответствующего органа должно быть вынесено специальное постановление, законность и обоснованность которого также подлежит прокурорской проверке в порядке надзора.

Следует иметь в виду, что, несмотря на приведенные выше предписания Инструкции, суды в ряде случаев обоснованно требуют приобщения к уголовному делу постановления руководителя соответствующего органа о представлении результатов ОРД для правильного решения вопроса об относимости и о допустимости представляемых материалов, а вместе с тем – получаемых в результате их проверки процессуальным путем доказательств. В постановлении руководителя органа, осуществляющего ОРД, должны найти отражение сведения о том, что результаты ОРД получены надлежащими субъектами с соблюдением требований закона и нормативных предписаний о порядке проведения оперативно-розыскных мероприятий. Это является необходимым условием приобщения указанных материалов к уголовному делу и их использования в доказывании.

Проводя проверки законности деятельности оперативно-розыскных подразделений, осуществляемой параллельно с производством по уголовному делу, в том числе по выполнению поручений следователя, указаний прокурора, определений суда, прокурор не может ограничиться изучением документов, которые подтверждают своевременность, законность, обоснованность заведения дел оперативного учета и проводимых в их рамках оперативно-розыскных мероприятий.

Так, по делам о групповых преступлениях работники уголовного розыска вопреки требованиям закона нередко ограничиваются установлением личности одного из второстепенных соучастников, не предпринимая попыток к выявлению организаторов и активных членов преступных групп, ибо и без того при существующей системе оценки их работы преступление считается раскрытым.

По многим уголовным делам при явном дефиците доказательств виновности обвиняемых практически не используются возможности оперативно-розыскных служб для поиска источников новых доказательств. Мало того, даже та полезная для следователя информация, которая есть в делах оперативного учета, не всегда доводится до его сведения, так как работники оперативно-розыскных подразделений недооценивают ее значение для уголовного дела. При осуществлении надзора за законностью ОРД прокурор не вправе проходить мимо таких упущений.

Ему необходимо иметь в виду, что в течение первых лет после вступления в действие УПК РФ в силу объективных причин будет существовать повышенный риск неисполнения предписаний уголовно-процессуального закона, относящихся к ОРД. В их числе впервые введенное в уголовно-процессуальный закон ограничение на встречи сотрудников органа дознания, осуществляющих ОРД, с подозреваемыми, содержащимися под стражей.

Часть 2 ст. 95 УПК РФ устанавливает порядок, согласно которому в случае необходимости проведения оперативно-розыскных мероприятий встречи сотрудника органа дознания, осуществляющего ОРД, с подозреваемым могут происходить только с разрешения дознавателя, следователя, прокурора или суда, в производстве которых находится уголовное дело.

Целесообразно отметить также, что по данным прокуратур некоторых субъектов Российской Федерации, значительная часть нарушений закона в ходе оперативно-розыскной деятельности падает на те дела оперативного учета, работа по которым проводится до возбуждения уголовного дела, а именно они зачастую остаются за пределами прокурорского надзора. Особое внимание при их проверке необходимо уделить оценке достаточности собранных материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и производстве предварительного расследования.